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Alianzas Público-Privadas: El Valor Para Puerto Rico

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July 18, 2017
Michael Athanason, Ariel Ramírez, y Ben Nolan
BRG

Los costos asociados a infraestructura en los Estados Unidos (y alrededor del mundo) están ascendiendo. Al ir la población en ascenso, paralelamente aumenta la necesidad de añadir infraestructura, y que esta esté adecuadamente mantenida. La gran mayoría de los fondos de infraestructura provienen de impuestos federales, estatales y municipales, aportaciones especiales y bonos municipales. En este artículo discutiremos si esto es sostenible a largo plazo, si existen alternativas para reducir el riesgo de estos proyectos y disminuir las deudas a largo plazo de los municipios.

Una alianza público-privada (APP), es un proyecto de infraestructura pública llevado a cabo en sociedad con una entidad privada. La entidad privada gestiona el financiamiento, construcción, y/o la administración del proyecto a cambio de un compromiso de pago de parte del gobierno o usuarios públicos durante un periodo de tiempo determinado. Una APP no es la venta de un terreno; es más como un arrendamiento. El terreno o el servicio público sigue siendo propiedad del gobierno, con plenos derechos y responsabilidad operativa revertida al gobierno al final del plazo específico acordado entre las partes.

En los últimos cinco años, las APP se han convertido en una solución para asistir a las administraciones gubernamentales alrededor del mundo para financiar proyectos de infraestructura. Los gobiernos del Reino Unido, Canadá, Australia, y España han completados proyectos utilizando el mecanismo de una APP en áreas tales como autopistas, aeropuertos, hospitales, túneles y transporte público. Otras áreas que han participado en proyectos bajo una APP incluyen aeroespacial; estadios y facilidades deportivos; mantenimiento de carreteras y alumbrado público; carreteras, túneles; vías de ferrocarril; puertos; energía; cárceles; planes médicos; y educación.

Sin embargo, los Estados Unidos han demorado en adoptar el concepto de APP. Las razones para esto incluyen la falta de un marco legal nacional uniforme, agendas políticas encontradas y una falta general de entendimiento de cómo funciona el concepto y si éste ha sido exitoso. Existe una gran necesidad grande en cuanto a llevar a cabo mejoras extensas a la infraestructura existente, pero el método para resolver esta crisis todavía se debate a nivel federal, estatal y municipal.

Este artículo discute cómo operan las alianzas público-privadas y luego examina el valor que proyectos bajo una APP llevados a cabo en Puerto Rico de Puerto Rico en futuros proyectos bajo una APP en los Estados Unidos.

Cómo funcionan las APP

El gobierno contrata a una empresa privada para diseñar, desarrollar, construir y mantenimiento de un proyecto de construcción durante un período de tiempo determinado (usualmente 30 años), durante el cual el gobierno todavía es dueño del proyecto y después de lo cual el proyecto es devuelto al gobierno. Básicamente es un "arrendamiento" a la empresa privada. El financiamiento para el proyecto se obtiene mediante una combinación de fondos directamente de la empresa privada, inversionistas externos o fondos gubernamentales.

Las posibles ventajas para el gobierno incluyen un costo inicial más bajo y un proceso de conclusión más rápido. No hay necesidad de levantar fondos públicos a través de bonos, aumentos en impuestos, aportaciones especiales u otras medidas. La empresa privada pasa o comparte el riesgo financiero de los costos excesivos del proyecto.

Las posibles ventajas para la empresa privada incluyen una fuente constante de ingresos, y una relación estrecha y de buena voluntad con el gobierno. El gobierno retiene el riesgo legal y legislativo del proyecto.

Muchos proyectos bajo una han utilizado un modelo en el que las partes designan mutuamente a un "tomador de decisiones" que sea neutral e individual. De surgir una disputa, las partes presentan sus casos al tomador de decisiones, quien toma una decisión dentro de un término acordado. Entonces, todas las partes se adhieren a esa decisión en aras de continuar con el proyecto.

En Latinoamérica, el número de proyectos otorgados bajo una APP van en aumento (por ejemplo, Metro Lima en Perú) han formado consorcios para ejecutar proyectos complejos. Estos consorcios son legalmente complejos y riesgosos, ya que los socios frecuentemente no han trabajado juntos previamente. La administración del proyecto se torna compleja y complicada al tratar de balancear diferentes objetivos y necesidades. Tanto el costo como el calendario del proyecto pueden verse comprometidos. Estos factores no sólo complican la administración del proyecto, sino que también ponen de relieve la necesidad de contar con socios y consultores experimentados y conocedores sobre el sistema de las APP para proporcionar una base sólida. El gobierno termina beneficiado al tener una entidad que responda por el proyecto, en lugar de tener que administrar todos los detalles.

Una APP debe beneficiar a todas las partes, desde los inversionistas privados que ayudan con los costos iniciales hasta el público que utilizará la infraestructura creada mediante la inversión.

Las APP aparecen en muchas formas dependiendo de la fuente de financiamiento, ámbito de trabajo de la empresa privada, transferencia de derechos de propiedad y operaciones a largo plazo, mantenimiento y/u operación de los bienes públicos. Las estructuras básicas incluyen operación y mantenimiento (O & M), diseño-construcción-operación (DBO), diseño-construcción-operación-mantenimiento (DBOM), diseño-construcción-financiación-operación-mantenimiento (DBFOM) y construcción-operación-transferencia (BOT).

Ejemplos de proyectos bajo una APP

Si bien aún no se ha establecido un marco de política federal sobre las APP, los municipios y estados han implementado las APP bajo distintas estructuras, con diferentes grados de éxito.

Parquímetros en Chicago, Illinois

En 2008, para ayudar a cubrir un déficit presupuestario, la ciudad de Chicago arrendó el mantenimiento de los parquímetros y garajes urbanos a un consorcio privado liderado por Morgan Stanley por $ 1,100 millones de dólares. El acuerdo debía durar 75 años. Un año después del inicio del programa, la ciudad recalculó el potencial de ganancias para este proyecto y encontró que su proyección inicial estaba muy lejos de la realidad. Esta fue una gran noticia para Morgan Stanley y sus inversionistas, pero agravante para el público. Esta APP fue un éxito para la entidad privada, pero una larga fuente de frustración para el público.

Autopista de la Bahía del Sur, San Diego, California

La autopista de la Bahía del Sur (SBX por sus siglas en inglés) es la franquicia BOT para una carretera de peaje de 9.2 millas al este de San Diego, que se extiende de norte a sur, comenzando cerca de la frontera con México. Esta autopista empezó sus operaciones en noviembre de 2007, y el contrato dura 35 años. En 2010, apenas dos años después de su apertura, la empresa privada que opera la carretera se declaró en bancarrota. El tráfico y los ingresos se redujeron más de un 50 por ciento de las proyecciones debido a una combinación de la crisis económica, la recesión con y la disminución del tráfico de camiones provenientes desde México.

En 2011, la Asociación de Gobiernos de San Diego (SANDAG, por sus siglas en inglés) compró a SBX al operador privado por $ 341.5 millones. Para ayudar a pagar por esta compra, se canceló la expansión planificada de la carretera paralela I-805 (una autopista libre de peaje con graves problemas de congestión). Esta APP fue un fracaso tanto para entidades públicas como privadas. La entidad pública perdió en la expansión necesaria de la I-805, mientras que la entidad privada cayó en dificultades financieras.

 I-595 Sur de la Florida

Un ejemplo de un proyecto APP que si niveló los intereses públicos y privados involucra la actualización reciente de 10.5 millas de la carretera Interestatal 595 en el sur de la Florida. Este proyecto DBFOM mejoró la carretera existente y añadió carriles reversibles con peaje para aliviar el tráfico durante las horas de alto volumen. La autopista seguía siendo una propiedad estatal, sin alterar el ordenamiento legal. La carretera se habilitó para el tránsito en general en el 2014, y el contrato con valor de $ 1,800 millones de dólares está bajo una concesión de 35 años. Los ingresos de los carriles de peaje de alta velocidad serán recolectados y retenidos por el Departamento de Transporte de la Florida y luego utilizados para hacer pagos de disponibilidad al concesionario, basados ​​en la calidad y el mantenimiento requeridos en un futuro.

Con el continuo éxito de I-595, el mismo modelo P3, en el cual un carril del medio de alta velocidad de peaje se utiliza para pagar reparaciones y mejoras a la autopista principal sin peaje, ahora se está utilizando para hacer mejoras a la autopista adyacente, la Interestatal 75.

Carretera Presidio, San Francisco, California

Este proyecto reemplaza un tramo de carretera obsoleto, peligroso, desgastad y altamente transitado, con puentes de viaducto y túneles que conducen a la cabina de peaje del puente Golden Gate. El Departamento de Transporte de California (Caltrans) es el propietario y Golden Link Concessionaire está desarrollando el proyecto. Las agencias federales y estatales están involucradas en la supervisión de prácticamente todos los aspectos del proyecto, lo cual requirió una amplia planificación inicial y toma de decisiones. Una vez que se tomaron las decisiones, se realizó el diseño y la construcción tomó efecto. La carretera nueva fue inaugurada a tiempo y cumple con los requisitos de disponibilidad.

Análisis de valor-por-dinero

La pregunta crucial para una entidad privada considerando el mercado de APP es: ¿Valdrá la pena la inversión? El mercado de las APP es relativamente joven, pero a medida que se acumulan datos de proyectos bajo una APP a través del mundo, una medida clave surge como el penúltimo análisis para determinar si una alianza público-privada es el mejor método para satisfacer las necesidades de infraestructura: valor económico (VfM por sus siglas en inglés).

El análisis de VfM es una análisis comparativo entre entregar el mismo servicio (a las especificaciones de rendimiento idénticas) como una adquisición convencional del sector público (un Comparador del Sector Público, o PSC por sus siglas en inglés) o como una APP. En una comparación típica de una APP con un PSC, los esfuerzos de los consultores se concentran en el costo de cada opción de adquisición en forma descontada de una tesorería modelo ajustando al riesgo. 

Un modelo de PSC debe enfocarse con precisión en el costo de un proyecto con resultados específicos con la administración pública como proveedor, donde los costos se basarán en los costos actuales recientes de un proyecto similar o en los mejores estimados relacionados con el mercado. La comparación de los modelos APP y PSC permitirá a los gobiernos y los mejores postores entregar el mejor VfM para el público.

El análisis de VfM consta de tres pasos:

1) Determinar el contexto de riesgo

El análisis del Contexto de Riesgo pretende asegurar que se identifiquen los principales riesgos para todas las partes y que se responda a las siguientes preguntas:

  • ¿Los modelos PSC y APP reflejan los requisitos de las especificaciones de producción?
  • ¿Se han incluido los costos de capital, operación y mantenimiento requeridos para entregar el servicio de acuerdo con las especificaciones de producción?
  • ¿Se han identificado y evaluado con precisión los riesgos materiales y los riesgos calculados?
  • ¿Se han integrado los riesgos en la matriz de riesgos, incluyendo sus consecuencias, impactos económicos y estrategias de mitigación?
  • ¿Se han asignado los riesgos apropiadamente al partido que mejor los pueda manejar?
  • ¿Todas las proyecciones usadas han sido razonables y apropiadas?
2) Realizar análisis VfM

Si todas las preguntas anteriores son contestadas afirmativamente, los hechos se recogen para comenzar el análisis de VfM. El proyecto PSC (si es desarrollado por el gobierno) se compara con un modelo APP teórico para determinar si la alternativa APP podría aportar más valor al público sobre el modelo PSC.

3) Realizar evaluación adquisitiva

VfM es necesario, pero no suficiente, para la adquisición de una APP. Si un proyecto esta fuera del alcance económico, dicho proyecto minimiza la capacidad de la institución para prestar otros servicios y no se debe seguir.

Para la mayoría de los gastos gubernamentales, la disponibilidad se evalúa considerando la restricción anual del presupuesto. Por lo tanto, la selección de los proyectos implica una evaluación temprana de la estructura de pago y si la misma es viable; la cantidad que el gobierno o los usuarios pueden pagar (y cuándo); el impacto en el alcance del proyecto, nivel de servicio y estructura del proyecto; y los riesgos asociados que la administración privada podría estar dispuesta a aceptar.

Este enfoque incluye típicamente la evaluación de medidas absolutas y relativas de adquisición:

  • Determinar el presupuesto institucional disponible para el proyecto.
  • Examinar el nivel y la estructura de los requisitos generales de ingresos de un proyecto en relación con la capacidad de los usuarios y la autoridad pública para pagar el servicio de infraestructura.
  • Evaluar la capacidad y la disposición de la administración privada para cumplir con las previsiones.
  • Estimado de los costos esperados de capital, operación y mantenimiento del proyecto.
  • Incorporar índices de escala de costos en el futuro.
  • Estimar los niveles de la economía necesarios para pagar los préstamos y proporcionar un retorno a los inversionistas.
  • Pronosticar la economía durante el plazo propuesto del contrato bajo una APP.

El valor de Puerto Rico

Estados Unidos es el mercado con el potencial más grande del mundo para proyectos P3. Alrededor de $416,000 millones (2.4 por ciento del PIB) se invirtieron en infraestructura en 2014. La administración Trump ha expresado su deseo de aumentar el uso de las APP bajo un plan ambicioso de inversión de 1 trillón de dólares para reformar la infraestructura estadounidense.

Actualmente, las decisiones sobre las APP se toman a nivel estatal, lo que significa que la política puede variar de estado a estado. Esto puede dificultar que las empresas se involucren en un proyecto bajo una APP. Sin embargo, una parte de los Estados Unidos ha tenido una política de desarrollo de las APP por casi una década: el Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Ley de las APP de 2009

La Ley de las APP de 2009 ("la Ley") creó la Autoridad para las Alianzas Público-Privadas de Puerto Rico ("la Autoridad") como una corporación pública afiliada al Banco Gubernamental de Puerto Rico. La Ley detallaba un marco jurídico sólido para la implementación de las APP. Cualquier entidad pública que proponga entrar en una APP con una entidad privada somete el plan a la Autoridad, la cual determina si una APP es el mejor método para ese proyecto en específico. Una vez que se suscribe un contrato, se envía al gobernador de Puerto Rico para su aprobación final. Además, la Ley favorece y promueve las APP como una política pública y autoriza a los departamentos, agencias, corporaciones públicas y municipios a usar el mecanismo de las APP.

Esto podría tener sentido para el Estado Libre Asociado, ya que Puerto Rico está sumido en una deuda de $73,000 millones de dólares. El momento oportuno de la Ley, tres años luego de que el Congreso de los Estados Unidos eliminó varias leyes fiscales favorables en el año 2006, muestra la previsión del gobierno de Puerto Rico con respecto a los desafíos que enfrentaría en cuanto a infraestructura. La única manera en que Puerto Rico podría seguir construyendo infraestructura - y la base para cualquier economía - fue a través de las APP.

Esto fue enfatizado por el gobernador Ricardo Rosselló, cuyo primer acto cuando asumió el cargo fue ampliar la Ley de las APP para incluir más opciones tanto para someter propuestas como para participar en las APP.

Proyectos APP en Puerto Rico

Los dos principales proyectos desde la promulgación de la Ley APP de 2009 han sido el Aeropuerto Internacional Luis Muñoz Marín y las autopistas de peaje PR-22 y PR-5. Se trata de proyectos "abandonados", lo que significa que la infraestructura existente se está modificando o mejorando, en comparación con los proyectos "totalmente nuevos", que se llevan a cabo en terrenos no utilizados.

Aeropuerto Internacional Luis Muñoz Marín

Este fue estructurado como un contrato de arrendamiento de 40 años entre Puerto Rico Ports Authority y Aerostar Airport Holdings LLC para operar el aeropuerto. 

Aerostar firmó un contrato bajo una APP con la Autoridad de Puertos haciendo un pago inicial de

$615 millones. Otros compromisos de Aerostar incluyen inversiones para mejorar las instalaciones aeroportuarias y pagos anuales a la Autoridad Portuaria equivalentes a un porcentaje de los ingresos de los aeropuertos. Todos los demás ingresos relacionados con el aeropuerto pertenecen a Aerostar durante el tiempo de arrendamiento.

Carreteras de peaje

Esta se estructuró como un contrato de concesión de 40 años entre Autopistas Metropolitanas de Puerto Rico LLC y la Autoridad de Transporte y Carretera de Puerto Rico (PRHTA) para el mantenimiento y operación de las carreteras PR-22 y PR-5. 

Autopistas Metropolitanas de Puerto Rico pagó por adelanto $ 1,080,000.00 millones de dólares y se comprometió a invertir en ciertas mejoras a las autopistas. Todos los ingresos restantes generados por las autopistas pertenecen a Autopistas Metropolitanas de Puerto Rico.

Un proyecto público-privado construido antes de la Ley APP de 2009 fue el Puente Teodoro Moscoso. El éxito de este proyecto tanto como para el sector privado como para el público llevó al avance de la ley creando la Autoridad. 

Puente Teodoro Moscoso

Considerado el primer proyecto moderno de autopista bajo una en los Estados Unidos, el puente Teodoro Moscoso, de 1.4 millas de largo, abrió sus puertas en 1994, uniendo Río Piedras en San Juan a Isla Verde en Carolina. El puente de peaje conecta a las carreteras en ambos lados de la Laguna de San José con el Aeropuerto Internacional Luis Muñoz Marín. 

Autopistas de Puerto Rico firmó un contrato de concesión por 35 años con la PRHTA. LA PRHTA autorizó una emisión de Bonos de Ingresos Especiales para facilitar el financiamiento del puente. El costo total del proyecto fue de $126.8 millones. 

El contrato de concesión se extendió en 2009 hasta 2044, un total de 50 años después de la apertura inicial del servicio.

Otros proyectos en marcha incluyen el proyecto ferroviario de Caguas-San Juan y el proyecto de transporte marítimo. Las necesidades futuras incluyen atención médica, escuelas, puertos, energía, agua, infraestructura social y agricultura.

Futuras asociaciones público-privado

A medida que el concepto de las APP crezca y se solidifique, cada proyecto que resulte exitoso bajo una APP ayudará a despertar el interés para futuras asociaciones.

Las empresas que han planificado, construido y operado con éxito proyectos bajo una APP tendrán la ventaja competitiva en este campo emergente. Aquellas empresas con experiencia, serán contratadas para llevar a cabo cálculos apropiados sobre costo, valor añadido, potencial a largo plazo, y riesgos.

Dada la relativa falta de un marco de política uniforme en los Estados Unidos continentales, el valor de Puerto Rico es alto. Puerto Rico está buscando y desarrollando las APP activamente y ha adoptado un marco legal de clase mundial para avanzar proyectos.

La reciente crisis de la deuda sólo ha aumentado la necesidad de establecer alianzas público-privadas. "Dado los desafíos económicos y fiscales de Puerto Rico, los proyectos bajo una APP podrían ser una tremenda herramienta para mejorar la calidad de vida de sus residentes y fortalecer su situación económica", dijo Luis G. Fortuño, socio mayoritario de Steptoe & Johnson LLP y ex Gobernador de Puerto Rico.

Al invitar a las empresas privadas a asumir la responsabilidad y el riesgo de los proyectos de infraestructura necesarios, el gobierno de Puerto Rico podría redirigir los fondos a otros gastos muy necesarios para ayudar al Estado Libre Asociado a reconstruir una base económica más sólida.

Para las empresas privadas, el desarrollar y ejecutar con éxito proyectos bajo una APP en Puerto Rico servirá de experiencia invaluable a la hora de participar en subastas de proyectos futuros en el continente.

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